بررسی عملکرد شورا‌ها در گفت‌وگو با مرتضی الویری رئیس شورای‌عالی استان‌ها: شورا‌ها به شفافیت نیاز دارند، نه تاریک‌خانه

کد خبر: ۲۵۱۷۳

تاریخ : ۰۹ ارديبهشت ۱۳۹۹ - ۱۰:۰۶

نوشته

علی قدیری/شهرآرانیوز - نخستین‌بار اسفند ۱۳۷۷ بود که در سراسر کشور اولین انتخابات رسمی شورا‌ها براساس قانون اساسی برگزار شد. ایده حرکت به‌سمت شورا‌های اسلامی شهر و روستا در دولت نخست اصلاحات، با هدف گسترش نهاد‌های مدنی و مشارکت هرچه بیشتر شهروندان در سرنوشت خود و درراستای توسعه سیاسی در کشور تحقق یافت. همچنین سپردن بخشی از اختیارات دولت به شورا‌های اسلامی شهر و روستا، گامی درخورتوجه در راستای کوچک‌سازی دولت و اعتماد بیشتر به حکمرانی محلی به‌عنوان عنصری کمک‌دهنده به حکمرانی ملی بود. درواقع پیچیدگی‌های جامعه و زندگی در عصر مدرن، ایجاب می‌کرد که پس از گذران دو دهه از انقلاب اسلامی، حرکتی نوین برای بهبود خدمت‌رسانی به شهروندان صورت گیرد؛ حرکتی که پیش‌تر نخبگان سیاسی در فصل هفتم قانون اساسی و در اصول صدم تا صدوششم پیش‌بینی کرده بودند. تاکنون شورا‌های اسلامی شهر و روستا پنج دوره را تجربه کرده اند و به‌نظر می‌رسد به بلوغی نسبی رسیده اند، با این حال به‌جای آنکه دولت مستقر برای حل مشکلات مبتلا‌به کشور به‌سوی واگذاری اختیارات بیشتر به شورا‌ها حرکت کند، مسیری خلاف آن را می‌پیماید. نهم اردبیهشت که در تاریخ رسمی کشور به‌نام روز شورا‌ها مزین شده است، فرصت مغتنمی ا‌ست تا وضعیت شورا‌ها را در شرایط کنونی واکاوی کنیم. برای بررسی این منظور، سراغ مرتضی الویری رفتیم؛ عضو پنجمین دوره شورای اسلامی شهر تهران و رئیس شورای‌عالی استان‌ها. الویری همچنین نخستین شهردار انتخاب‌شده توسط شورای شهر در تهران بوده است و سابقه نمایندگی سه دوره نخست مجلس شورای اسلامی، سفارت ایران در اسپانیا و ریاست سازمان مناطق آزاد تجاری را در کارنامه سیاسی خود دارد. حضور وی در مدیریت شهری و مجلس شورای اسلامی و همچنین مسئولیت‌هایی که در قوه مجریه داشته، سبب شده است به ظرایف و تنگنا‌های ارتباطی مدیریت شهری با قوای مقننه و مجریه، آگاهی داشته باشد. الویری معتقد است که دولت حسن روحانی نه‌تن‌ها نتوانسته است ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی برای فعالیت شورا‌های اسلامی شهر و روستا را محقق کند که در راستای تضعیف آن‌ها و کاهش اختیاراتشان نیز حرکت کرده است. مشروح گفت‌وگوی شهرآرا با الویری را در ادامه
می‌خوانید.

جنابعالی بار‌ها بر لزوم مبارزه با فساد تأکید کرده و همچنین فساد نهادینه در شهرداری تهران را رسانه‌ای کرده‌اید، شورای پنجم در مشهد نیز برای مبارزه با فساد، طرح‌های مختلفی نظیر «سوت‌زنی» برای تشویق اعلام‌کنندگان مفاسد اداری، «مدیریت تعارض منافع در شهرداری مشهد» برای شفافیت در معاملات و روابط استخدامی شهرداری و سامانه اینترنتی فاش (فضای اطلاع‌رسانی شفاف) برای دسترسی همگانی به پرونده‌های شهرسازی، برنامه و بودجه، مأموریت‌های خارجی و معاملات شهرداری را تصویب کرده و به اجرا گذاشته است. فکر می‌کنید طرح‌های مصوب و مجزای شورا‌های اسلامی شهر و روستا تا چه میزان می‌تواند در زمینه فساد راهگشا باشد؟ اساسا نقش شورا‌های اسلامی شهر و روستا در کشور، در مبارزه با فساد چیست و چگونه می‌توان این نقش را به میزان جدی‌تری ایفا کرد؟
فکر می‌کنم فساد در بخش‌هایی از کشور نهادینه شده است و به صورت فراگیر و گسترده در همه‌جا وجود دارد. برای علت‌یابی این وضعیت باید به این موضوع مهم توجه کنیم که ما تاکنون تلاش کرده‌ایم انسان‌های خوب را جایگزین انسان‌های بد کنیم، اما نظام‌سازی نکرده‌ایم؛ نظام‌سازی یعنی طراحی سیستم به‌گونه‌ای که افراد بد هم مجبور شوند خوب عمل کنند. منظور از سیستم این است که قاعده جمعی و قرارداد اجتماعی منطقی و شفافی ایجاد کنیم که منجر به یک رفتار تکرارپذیر شود. حال این سیستم می‌تواند خوب یا بد باشد. مشکل ما این است که تنها به افراد تکیه کرده‌ایم و نه نظام‌سازی و در بهترین حالت، تنها توانسته‌ایم انسان‌های خوب را قرار دهیم و در همین زمینه هم اشتباهات زیادی کرده‌ایم. طراحی یک سیستم خوب، ویژگی‌هایی دارد؛ مثلا در شرایط کنونی و با فناوری‌های جدید باید ارتباط متقاضیان و کارمندان به حداقل برسد؛ مخصوصا در زمینه‌هایی که گرفتن یک امتیاز یا انعقاد یک قرارداد و نظیر این‌ها وجود دارد. خوشبختانه اتوماسیون، این امکان را برای ما فراهم کرده است و می‌توانیم با استفاده از سیستم‌های کامپیوتری بسیاری از قراردادها، معاملات و خرید‌وفروش‌ها را به‌صورت آنلاین انجام دهیم تا خدای ناخواسته یک مسئول به تخلف، تحریک نشود یا یک متقاضی به پرداخت رشوه برای حل مشکل خود وسوسه نشود. ویژگی دیگری که مکمل بحث اتوماسیون خواهد بود، شفافیت است. یعنی فعالیت‌ها باید به‌نحوی انجام شود که گویی در یک اتاق شیشه‌ای قرار داریم و نه یک تاریک‌خانه. در تاریک‌خانه ممکن است هر اتفاقی به دور از چشم ناظران بیفتد، اما زمانی که سیستم، شفاف و همه‌چیز شیشه‌ای باشد، دیگر امکان تخلف وجود نخواهد داشت. این مهم را با دقت کامل در تهران اجرا کرده‌ایم و با راه‌اندازی سامانه شفاف، همه‌چیز را در اختیار مردم قرار داده‌ایم؛ به‌عنوان مثال در معاملات، اطلاعات کامل قرارداد‌های بیشتر از ۲۵۰ میلیون تومان، چه هزینه‌ای و چه درآمدی در سامانه شفاف دردسترس است. در حوزه شهرسازی هم پروانه‌های ساختمانی صادرشده و تغییر کاربری‌های مجاز از سال ۹۷ با اطلاعات کامل در این سامانه ثبت شده است. همچنین در حوزه سازمانی با هدف مدیریت تعارض منافع، اطلاعات مدیران به همراه حقوق پایه آنان در سامانه شفاف وجود دارد و سفر‌های خارجی کارکنان و اطلاعات ۶۵ هزار نیروی شهرداری نیز ثبت شده است. در حوزه مالی نیز لوایح بودجه در سامانه شفاف قابل بررسی است. لازمه سوت‌زنی این است که افراد به اطلاعات دسترسی داشته باشند و ازطریق چنین سامانه‌هایی این امکان برایشان فراهم است و البته فکر می‌کنم شفافیت نهایی، شفافیت در شورای اسلامی شهر است که تمامی جلسات و مشروح آن و رأی اعضا ثبت می‌شود و در اختیار مردم قرار می‌گیرد. مجموع این اقداماتی که اشاره شد، گام مهمی ا‌ست که گلوگاه‌های فساد را می‌فشارد.

خرداد سال گذشته طرح مدیریت یکپارچه شهر در مجلس شورای اسلامی به تصویب نرسید. تصویب و اجرای این طرح می‌توانست انقلابی در نحوه اداره شهر‌ها ایجاد کند و افزایش کیفیت و کارایی شهرداری‌ها و کاهش هزینه اداره شهر‌ها را درپی داشته باشد. در واکنش به تصویب نشدن این طرح، در توئیتی، دولت را بزرگ‌ترین مخالف آن معرفی کردید و این درصورتی است که دولت، خود بار‌ها وعده ارائه لایحه مدیریت یکپارچه شهری را داده است. چرا این طرح در مجلس تصویب نشد و علت مخالفت دولت با آن چیست؟
این طرح فقط با کمبود پنج رأی از تصویب بازماند. تصور من این است که مخالفت نماینده دولت با این طرح در مجلس، تأثیر خودش را گذاشت، وگرنه طرح تصویب شده بود؛ البته بسیاری از معاونان پارلمانی وزارت‌خانه‌های مخالف با طرح مدیریت یکپارچه شهری موافق بودند، اما درنهایت فقط یک نفر از جانب دولت می‌توانست صحبت کند و نماینده دولت در جلسه مجلس، در مخالفت با این طرح صحبت کرد. علت مخالفت دولت با این طرح این است که متأسفانه دولت همچنان می‌خواهد وظایف و اختیارات نهاد‌های دولتی را به‌صورت فراگیر و گسترده حفظ کند. به‌عبارت دیگر، دولت حاضر به کوچک‌سازی خود نیست و حاضر نیست بخشی از اختیاراتش را به مدیریت محلی واگذار کند. این رویکرد موجب می‌شود که خروجی مصوبه قانونی شورا‌ها مصوب ۱۳۷۵ که اجازه می‌دهد بسیاری از دستگاه‌های دولتی، آن بخش از وظایف و اختیاراتشان را که قابل واگذاری به شوراهاست، واگذار کنند، صفر باشد؛ البته تصویب نشدن طرح سبب نشده است آن را رها کنیم و همچنان پیگیر هستیم تا به روش دیگری آن را به اجرا بگذاریم که البته تصویب طرح در دهمین دوره مجلس شورای اسلامی، میسر نیست و امیدواریم در مجلس جدید بتوانیم کار خودمان را پیگیری کنیم.

اکنون کشور ما همانند دیگر کشور‌های جهان با بحران ویروس کرونا درگیر است و مبارزه با شیوع این ویروس، عزمی ملی را می‌طلبد و حکمرانی محلی نیز باید به مدد حکمرانی ملی بشتابد و این خود نشان می‌دهد که مدیریت یکپارچه شهری تا چه میزان و به‌ویژه در بحران‌ها ضرورت دارد. در همین راستا در تهران، مدیریت شهری اقدامات مختلفی انجام داده است. در مشهد نیز از نخستین روز‌های بحران کرونا مدیریت شهری وارد عمل شده و اقدامات مختلفی را در دستورکار قرار داده است؛ از تصویب بودجه درخورتوجه برای کنترل شیوع ویروس کرونا گرفته تا ممنوعیت و محدودیت استفاده از حمل‌ونقل عمومی، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و گندزدایی خیابان‌ها، با این حال در تهران و مشهد و حتی دیگر شهرها، اعضای شورای شهر و استان یا دیگر مسئولان مدیریت شهری در ستاد‌های استانی مبارزه با کرونا، عضویت رسمی و حق رأی ندارند. چرا؟ آیا نباید برای مسئولان شهری که بخش مهمی از کار را برعهده گرفته‌اند و دارای شبکه‌های وسیع مردمی در مناطق و محلات شهری‌اند، چنین حقی را قائل شد؟
این موضوع خود یکی دیگر از ابعاد نبود مدیریت یکپارچه شهری است. بیشتر کار‌های خُرد یا به‌اصطلاح میکرومدیریتی، مطابق قانون به مدیریت شهری واگذار شده است و اتفاقا در حوزه بیماری‌های واگیردار، این موضوعات خرد و میکروست که نقش کلیدی دارد؛ به‌عنوان مثال در شهر تهران که ۷ هزار تن زباله در روز تولید می‌شود، اگر این‌ها حتی بیست‌وچهارساعته جمع‌آوری نشوند یا زباله‌های بیمارستانی به‌دقت تفکیک نشوند یا اگر میادین میوه‌وتره‌بار که توزیع مایحتاج شهر را برعهده دارند تا قیمت‌ها کنترل شود، ملاحظات بهداشتی لازم را رعایت نکنند، می‌توان تخمین زد که چه فاجعه‌ای رخ خواهد داد، اما متأسفانه دولت در این زمینه‌ها بسیار بی‌توجه است و نامهربانانه عمل می‌کند و دود آن به چشم مردم می‌رود. این گله‌مندی را بار‌ها مطرح کرده‌ایم، اما متأسفانه به نتیجه‌ای نرسیده‌ایم. انتظاری که از دولت آقای روحانی داشتیم، این بود که جایگاه شورا‌ها را به‌حدی که در قانون اساسی وجود دارد، ارتقا دهد که متأسفانه این مهم تابه‌حال محقق نشده است.

نه‌تن‌ها این همراهی از جانب دولت با شورا‌های شهر و روستا دیده نمی‌شود، بلکه دولت در قالب لایحه «قانون مالیات بر ارزش افزوده» رویکرد تمرکزگرایانه‌ای را در پیش گرفته است و این لایحه به‌طور جدی اختیار شورا‌های اسلامی در وضع عوارض را کاهش می‌دهد و همچنین منابع درآمدی شهرداری‌ها را به‌شدت تحت تأثیر قرار می‌دهد. این امر شورا‌های اسلامی را به نهادی تشریفاتی تبدیل خواهد کرد و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را نیز با بحران مالی مواجه خواهد ساخت. در نامه‌ای مشترک همراه با محسن هاشمی‌رفسنجانی، رئیس شورای شهر تهران، درباره مقابله با فاجعه حذف اختیارات شوراها، به روسای شورای شهر‌های مراکز استان‌ها و شهرداران شهر‌های مراکز استان‌ها هشدار دادید. در مشهد نیز اعضای شورای پنجم بار‌ها به‌صراحت از محدودیت آزادی عمل و کاهش اختیارات حکمرانی محلی انتقاد کرده‌اند. با وجود اجماع شورا‌های سطح کشور در این موضوع، علت این جهت‌گیری دولت چیست؟ آیا در راستای اهداف انقلاب اسلامی مبنی بر مشارکت هرچه بیشتر شهروندان در سرنوشت خود، نباید مسیر دیگری طی شود؟
درباره این لایحه ما هم از مجلس و دولت گله داریم. مالیات بر ارزش‌افزوده در دنیا، اساسا مالیات محلی تلقی می‌شود و مربوط به کالا‌ها و خدمات تولیدی است. هدف از مالیات بر ارزش افزوده هم جبران عارضه‌ای است که در فرایند تولید کالا‌ها و خدمات به روستا‌ها و شهر‌ها وارد می‌شود؛ یعنی محل‌های اصلی تولید کالا‌ها و خدمات. درواقع منبع درآمدی حاصل از مالیات بر ارزش افزوده باید برای تحمل و مدیریت عارضه ناشی از تولید کالا و خدمات به مدیریت شهری واگذار شود؛ بنابراین مالیات بر ارزش افزوده مطابق تجربه جهانی، متعلق به شهرداری‌ها و دهداری‌هاست نه دولت، اما در ایران به‌سبب آنکه نگاه دولت‌مدارانه‌ای وجود دارد، سعی شده است سهم مدیریت شهری از مالیات بر ارزش افزوده کاسته شود. همچنین موضوع عوارض را که از بحث مالیات بر ارزش افزوده مستقل است، با نگاهی دولتی در لایحه مالیات بر ارزش افزوده گنجانده‌اند و تصمیم‌گیری درباره چگونگی پرداخت عوارض و میزان آن را به دولت واگذار کرده‌اند که مربوط به ماده ۵۳ لایحه قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌شود؛ البته مواد دیگری از آن هم اشکالات زیادی دارد که با پیگیری‌های صورت‌گرفته بخش مهمی از آن در مجلس اصلاح شد، اما اشکال اساسی مربوط به ماده ۵۳، باقی مانده است و عبارت از این است که اختیار تعیین اقلامی که به آن‌ها عوارض تعلق می‌گیرد و همچنین میزان آن، به وزارت کشور سپرده شده است. این مسئله نقض غرض و سلب اختیارات شوراهاست، زیرا شورا‌ها بنا به مقتضیات محلی درباره عوارض تصمیم‌گیری می‌کنند. نمی‌توان همان‌طور که در چابهار عوارض تعیین می‌شود، در سرخس و آذربایجان هم عوارض تعیین کرد. باید مقتضیات شرایط محلی را در تعیین عوارض درنظر گرفت و وزارت کشور نمی‌تواند به‌عنوان تنها مرجع به‌صورت یکسان و همگن برای تمام کشور حکمی صادر بکند. این همان روش کشور‌های کمونیستی و شبیه کره‌شمالی است که ورشکستگی و نتایج تلخ آن‌ها زبانزد است، اما نمی‌دانم چرا ما حاضر نیستیم از این روش‌ها دست برداریم؟ این گله از مجلس وجود دارد که موضوع اخذ عوارض توسط شورا‌های شهر را در لایحه قانونی درآمد‌های پایدار تصویب کرد و درحدود سه ماه قبل در اختیار شورا‌ها قرار داد، اما چند روز قبل با کمال تأسف در تعارض با این مصوبه، تصمیم دیگری گرفت که برای ما بسیار شگفت‌انگیز بود، حتی من به‌شوخی گفتم که به نظر می‌آید ردصلاحیت کاندیدا‌ها در شورای نگهبان و رأی نیاوردن تعدادی از نمایندگان، در تصمیم منطقی پیشین آنان اثر گذاشته است.

مدیریت شهری در تهران، تجربه برگزاری پنج دوره شورایاری را دارد و شورایاری بدل به یکی از نهاد‌های مهم مدیریت شهری تهران در جذب مشارکت شهروندان در پیشبرد امور مربوط به کلان‌شهر تهران شده است. در مشهد هم شورای پنجم، شورا‌های اجتماعی محلات را با تصویب آیین‌نامه جدید و تشکیل مجامع داوطلبی بدل به نهادی انتخابی کرده است. این شورا‌ها تاکنون در مشهد، تجربه راهگشا و موفقی بوده‌اند، چنان‌که برخی شهر‌ها نظیر کرمان از این الگو پیروی می‌کنند. چگونه می‌توان به این نهاد‌ها نظیر شورایاری در تهران، جنبه‌ای فراگیر داد و انتخاباتی عمومی با مجوز وزارت کشور برایش برگزار کرد؟ گویا چنین طرحی را شورای‌عالی استان‌ها در دست پیگیری داشته است. این طرح به کجا رسیده است؟
در شورای‌عالی استان‌ها مصوبه‌ای داشته‌ایم که با همین قانون شورا‌های موجود، تشکیل شورایاری‌ها را ممکن و قانونی تلقی کردیم تا شورایاری‌هایی که تاکنون تشکیل شده‌اند، رسمیت داشته باشند، اما با واکنش سازمان بازرسی کل کشور مواجه شد و شورایاری‌ها را خلاف قانون ارزیابی کردند. در کاری مکمل، در قانون جدید شورا‌ها که در حدود پنج ماه پیش تصویب و به مجلس فرستاده شد، به‌صورت صریح و روشن تشکیل شورایاری‌ها را جزو اموری دانسته‌ایم که مکمل قانون شورا‌ها خواهد بود و به‌منزله مویرگی در کنار شاهرگ شورای شهرِ یک شهر چندمیلیونی است. شورایاری‌ها همچون یک شبکه مویرگی در محلات شهر، امکان شنــیده شدن درخواست‌های شهروندان و همچنین نظارت مردمی بر امور شهری را فراهم می‌کنند.

مدت‌هاست که از ضرورت اصلاح قانون شورا‌ها سخن می‌گویید و در راستای لزوم قانون جدید و به‌روز، مبتنی بر مقتضیات و شرایط روز به موضوعات مختلفی نظیر افزایش اعضای شورای شهر کلان‌شهر‌ها اشاره کرده‌اید. مهم‌ترین تغییرات پیشنهادی در قانون جدید نسبت‌به گذشته چیست؟ در تدوین قانون جدید تا چه میزان از نظر دیگر استان‌ها استفاده کرده‌اید و تصویب این قانون جدید اکنون در چه مرحله‌ای است؟
حدود پنج تا شش ماه از فعالیت شورای‌عالی استان‌ها، به اصلاح قانون شورا‌ها اختصاص داده شد و نظر استان‌ها هم در این فرایند دریافت شد و برخی استان‌ها هم حضوری فعالانه داشتند. این سند حدود پنج ماه پیش به مجلس شورای اسلامی فرستاده شد، اما به‌سبب تراکم لوایح و طرح‌ها در مجلس، بررسی آن در این دوره مجلس ممکن نیست. اصلاحات زیادی در این سند اعمال شده است. یکی از آن‌ها درباره تعداد اعضای شورا‌های کلان‌شهرهاست. در شهر‌های بزرگ دنیا، شورا‌های شهر آنان گاه به‌میزان مجلس شورای اسلامی کشور ما دارای نماینده است، اما در کشور ما، شهر ۱۰ میلیونی تهران فقط با ۲۱ نماینده اداره و مدیریت می‌شود که این کاملا غیرمنطقی است. علاوه‌بر این اصلاحاتی درباره اختیارات شورا‌های عالی استان‌ها پیش‌بینی شده است؛ یکی بحث نظارتی شورای‌عالی استان‌هاست که در قانون پیشین با محدودیت‌هایی مواجه است و دیگری درنظر گرفتن حداقلی از مصونیت. ما نمی‌خواهیم همانند نمایندگان مجلس، مصونیت سیاسی داشته باشیم؛ چون پارلمان شهری به امور سیاسی نمی‌پردازد، اما برای برخی اقدامات در حیطه وظایف شورا‌های اسلامی شهر و روستا نظیر جلوگیری از تخریب یک اثر باستانی، باید حداقل مصونیتی باشد تا مورد بازخواست قرار نگیرد و دچار محدودیت نشود. همچنین برای شورای‌عالی استان‌ها تمهیداتی را به‌منظور اجرای اصل ۱۰۱ قانون اساسی درنظر گرفته‌ایم. مهم‌ترین وظیفه شورای‌عالی استان‌ها، جلوگیری از تبعیض در سطح کشور در اجرای برنامه‌های منطقه‌ای است. ما تاکنون به هیچ‌وجه نتوانسته‌ایم این وظیفه را انجام دهیم؛ به‌دلیل اینکه سازمان برنامه و بودجه به وظایف خود عمل نکرده است و در هیچ مقطعی باوجود صراحت قانونی، لایحه بودجه سالیانه و همچنین برنامه‌های پنج‌ساله را برای شورای‌عالی استان‌ها نفرستاده است تا بتوانیم بر اساس اصل ۱۰۱ قانون اساسی به وظایف خود عمل کنیم. نه‌تن‌ها برای رفع تبعیض بلکه برای جلب همکاری بیشتر شهروندان و ایجاد شورایاری‌ها در شهر‌های با جمعیت بیش از ۲۰۰ هزار نفر، با تصویب شورای اسلامی شهر، تمهیدات خوبی درنظر گرفته شده است.